최근 성남시에서 공영개발로 추진하여 벌어들인 개발이익 배당과 관련하여 정치권의 공방이 연일 벌어지고 있다.
무슨 일인가 궁금해 하는 사람들이 많아서 필자가 오래전 공직에서 토지구획정리 사업을 담당했던 경험이 있어 그 경험을 토대로 알기 쉽게 기술해 본다.
경기 성남시 대장동 도시개발은 성남시 대장동 91만여㎡ 부지에 사업비 1조 5000억 원을 투입, 아파트 5900여 가구를 짓는 택지개발사업이다. 해당 부지는 한국 토지주택공사(LH)가 주도하는 공공개발로 추진됐지만 2010년 무산됐고, 이재명 경기도지사가 성남시장으로 재직할 당시인 지난 2011년 공영개발 전환을 모색했다.
2015년 3월 성남시는 공모를 통해 성남의 뜰 컨소시엄(하나은행과 SK증권, 국민은행, 기업은행, 화천 대유 등 참여)을 대장동을 개발할 민간업자로 선정했다.
성남 도시개발공사는 이 컨소시엄과 함께 같은 해 7월 대장동 개발을 위한 특수목적법인(SPC)인 성남의 뜰을 설립한다.
성남 도시개발공사가 전체 지분 중 과반(전체 지분의 50%+1주), 나머지 지분은 민간사업자들로, 성격은 엄연히 민간법인이었다. 하지만 지분 구조에 따라 성남의 뜰은 공공기관에 부여되는 토지 강제수용권이라는 막강한 권한을 행사하게 된다. 현행 도시 및 환경 정비 법에 따르면, 민간 특수목적법인도 공공기관(지방공기업) 지분이 50%가 넘으면 토지 수용권을 갖는다.
지방공기업인 성남 도시개발공사가 과반 지분을 가진 성남의 뜰도 이 조건을 충족했다. 성남의 뜰은 토지 수용권을 행사하면서 약 90만㎡에 달하는 대장동 일대 토지를 보다 쉽게 매입할 수 있었다.
게다가 특수목적법인인 성남의 뜰이 조성한 대장지구 택지에는 엄청난 이점이 있었다. 공공택지에서 짓는 아파트는 분양가 상한제가 적용되지만, 대장지구 택지는 분양가 상한제가 모두 면제됐다. 대장지구 사업시행자가 공공이 아닌 민간 특수목적 법인이었기 때문이다. 당시에는 민간택지 분양가 상한제도 실시되지 않아, 민간 아파트는 자유롭게 분양가 책정이 가능했다. 즉 대장동 택지는 분양 사업자가 부르는 게 값이 되는 ‘황금의 땅’이었던 셈이다.
대장 지구에서 아파트 분양이 본격 진행된 시점은 지난 2018년 12월. 당시 분양했던 대장지구 아파트 분양가는 평당 2000만 원, 84㎡ 기준으로 6억~7억 원이나 됐다. 실제 판교 더 샵 포레스트 분양가는 3.3㎡당 평균 2080만 원, 판교 퍼스트 힐 푸르지오(A1·2블록)가 3.3㎡당 평균 2030만 원에 분양했다. 2018년 12월 당시 경기도 지역 평균 아파트 매매 가격(3억 6000만 원)의 2배 수준이었다. 공공의 권한인 토지 강제 수용권을 행사하면서 조성한 땅에 비싼 아파트들이 들어선 것이다.
화천 대유 등 성남의 뜰 지분을 가진 민간업자들은 대장동 개발에 따른 배당금은 물론, 택지를 공급받아 진행한 아파트 분양사업으로도 돈을 벌었다.
화천 대유는 판교 더 샵 포레스트 11~12단지 분양 사업자로, 하나 자산신탁은 판교 퍼스트 힐 푸르지오 1~2단지 분양 사업자로 이윤을 남겼다. 아파트 택지도 모두 경쟁 입찰이 아닌 수의계약으로 받았다. 이들이 아파트 사업으로만 얼마의 이윤을 냈는지 규모는 알려지지 않고 있다. 공공사업의 경우 택지보상비와 조성비, 토지 소유주 등이 관보와 시보를 통해 투명하게 공개돼 개략적인 이윤 추정이 가능하다.
하지만 민간법인이 사업자인 대장 지구는 이런 정보가 ‘민간 영업 기밀’로 분류돼 정확한 내용을 파악하기 어렵다. 성남시의회가 지난 2018년 행정감사에서 대장동 토지 소유주 명단 등을 요청했지만, 성남시 도시개발사업단장은 “개인정보가 관련돼 있어 어렵다고 답했다. 다만 특혜 의혹을 받고 있는 화천 대유의 감사보고서 등을 토대로 추정해 보면 화천 대유가 직접 시행한 5개 블록에서 거둘 분양이익만 4000억 원대에 이를 것으로 예상되고 있다.
결국 민관합동개발로 진행된 대장동 사업은 투명성과 공익성을 담보하는 공공사업과는 거리가 멀었다. 민간사업자들은 땅장사와 아파트 장사를 통한 이윤 추구에만 골몰했고 천문학적인 수익을 거뒀다. 대장동 개발에 따른 이익은 지금까지 알려진 것만 1조 원 규모에 달한다. 혹자는 대장동 개발사업을 두고 “민간개발로 그대로 두었으면 민간사업자가 가져갈 특혜를 성남시로 환수한 것”이라고 했지만, 민간 사업자들은 분양가 상한제 면제와 토지 수의계약 등 당시 부동산 제도의 허점을 통해 큰 수익을 챙기는 데 성공한 셈이 되었다
공영택지개발사업의 목적은 도시지역의 시급한 주택난을 해소하여 주택이 없는 저소득 국민의 주거생활의 안정을 기하기 위하여 주택건설에 필요한 택지 가능지를 대량으로 취득하고 저렴한 가격으로 택지를 개발·공급하기 위하여 「택지개발 촉진법」에 따라 시행하는 사업으로 지자체장의 결재로 시작하고 지자체장의 결재로 마무리한다. 대장동 택지개발사업으로 벌어들인 수익은 지분율 50%+1주의 지분을 가지고 있는 성남시 공기업인 성남도시개발공사에 30%인 1830억원을. 화천대유등 민간컨소시엄 업체에 70%인 4040억원을 배당함으로써 궁금증은 더 증폭되고 있다.
공영개발은 설계, 개발이익 배당, 최종 정산까지도 공익의 가치가 최우선 되어야 한다.