지방자치단체의 구역 개편 논의는 1980년대부터 정치권과 학계에서 꾸준히 제기되어 왔다. 1994년 내무부가 중심이 되어 중층제 지방체제 중 도(道)를 폐지하여 단층제 지방체제로 개편하려는 노력이 있었으나 정치권의 반대로 관철시키지 못했다. 그러나 정보화 시대에 맞지 않은 현재의 중복된 지방행정 구조에 대한 개편은 반드시 해결해야 할 과제로 그동안 정부와 정치권, 학계에서는 꾸준히 주장해 왔다.
그러나 효율성과 민주성을 동시에 확보하면서 학계와 정부 그리고 이해관계가 맞물러 있는 정치권이 만족할 수 있는 제도를 만들어내는 일은 쉽지 않았을 것이다. 다양한 의견들이 쏟아졌고 이로 인한 많은 갈등이 야기되었으며 출발은 의욕적이었지만 그 어떤 결과도 이끌어 내지 못하고 지지 부진 미해결 과제로 남아있는 것이 오늘의 현실이다.
필자는 오랫동안 지방행정에 몸담아 오면서 각계각층에서 주장하는 다양한 개편안을 관심 있게 보았다. 도(道) 단위를 폐지하고 市, 郡만 지방자치를 하는 案, 도 단위는 그대로 존치하고 시, 군을 더 작은 규모의 지방자치 구역으로 개편하는 案, 도 단위를 폐지하고 시, 군을 통합광역시로 하여 자치제를 실시하자는 案들이었다.
우리는 30년이라는 긴 기간에 경험했던 지방자치의 실상에 대해 냉철한 평가를 하면서 그를 바탕으로 하는 지방행정체제 개편안을 마련하여야 함이 나라의 미래와, 정보화, IT, 6차 산업을 아우를 수 있는 시대정신을 실천하는 길이라고 생각한다. 평가의 중심 기조는 당연히 효율성과 민주성이어야 한다.
市지자체의 경우 집행기관으로 시장 부시장 국장 과장 팀장 팀원으로 조직되어 있고 의결 기관으로 지역 선거구에서 뽑힌 20명 내외의 의원으로 구성되어 있다. 의회의 본질적인 기능은 시장을 감시하고 견제하는 것이다. 그 수단으로 시장이 제출한 세입·세출 예산안 및 결산안의 심의 의결권, 조례 制·改正 입법권, 감, 조사권 등을 들 수 있다. 가장 중요한 세입· 세출 예산안 심의 의결은 시장이 제출한 세입·세출 예산안을 조금 삭감한 수준에서 의결함으로써 시장과 의회가 서로 윈 윈 하는 것이 관례라고 하는 인식이 뿌리를 내리고 있다. 주민들이 일반적으로 생각하는 의회가 시장을 견제하는 역할을 하지 못하고 있다. 이는 공무원들의 입장에서는 시장에게 인정받기 위해 어떻게든 제출한 예산을 통과시켜야 하기 때문에 의원들에게 집요하게 로비를 할 수밖에 없고, 의원들의 입장에선 지역구에 주소를 두고 있는 공무원이 부탁한 것을 거절할 수 없는 정치적인 계산을 할 수밖에 없기 때문이다. 시장이 제출한 예산안중 표를 얻기 위한 선심성 예산이나 전시 예산 등 불요불급한 낭비요인을 삭제하여 시장을 견제하는 것이 의회의 본질적인 기능임에도 불구하고, 타협의 산물로 예산이 의결되고, 중요한 정책결정에도 단체장이 의회 내에 자기 사람을 심어 견제받지 않고 의회 의결을 얻어 내는 등 나눠 먹기식 지방자치로 전락할 수밖에 없어 토론과 담론에 의한 풀뿌리 민주주의는 학문상에나 있는 이론에 불과한 실정이다.
이러한 상황을 꿰뚫어 보는 많은 유권자들은 지방자치 무용론을 주장한다. 따라서 지방행정체제 개편도 풀뿌리 민주주의를 염두에 두고 지나치게 민주성을 강조하기보다는 지금의 우리 여건들을 고려하여 실정에 맞는 합리적인 안을 도출해 내는 것이 세계적일 수 있다고 생각한다. 그동안 다양하게 제기되어온 지방행정체제 개편 안 중 우리의 실정에 맞는 최적 안으로는 2005년 4월 28일에 열린우리당, 한나라당, 행정자치부, 정부혁신위원회가 제시한 道를 폐지하고 60~70개의 통합광역시로 하는 단층제 자치제와 기존의 시, 군, 자치구는 행정구로 하며 읍면동은 주민자치센터로 하는 안이었다.
이 안에 여, 야가 합의는 하였지만 구체적인 진전이 없었던 점은 급하지 않다는 판단이었을 것이다.
2008년 들어 정치권에서 다시 논의가 있었고 2009년 8월 17일 한겨레신문 발표에 의하면 한나라당은 道를 폐지하고 시, 군, 구를 60~70개로 통합하여 인구 70만 명 안팎의 광역시로 개편하며, 민주당의 경우도 道를 폐지하고 시, 군, 구를 60~70 개시로 통합하여 인구 20만~30만 명부터 100만 명까지의 통합 시로 개편하는 안을 검토함으로써 양당 안이 비슷하였다.
따라서 여, 야가 예전에 합의했던 시와 군을 통합한 통합광역시로 개편하여 道를 폐지하고 종전의 시, 군, 자치구는 행정구로 하며 읍면동은 현행처럼 주민자치센터로 하는 지방행정조직을 개편할 것을 권고한다.
그리하여 우리가 하고 싶은 지방자치, 충분한 담론과 합의에 의한 정책결정, 견제에 의한 균형의 원리를 바탕으로, 더 적은 비용으로 더 좋은 행정서비스를 제공하는 효율성과 민주성을 동시에 확보할 수 있는 새로운 개념의 지방자치 선진국으로 발돋움할 수 있기를 희망한다. 지방자치가 앞섰다고 하는 서구 유럽에서도 우리의 지방자치가 시대정신을 실천할 수 있는 새로운 모델로 평가받을 수 있기를 바란다.