공공공사 선금 지급을 계약금액의 최대 100%까지 허용하는 현행 법령 및 계약 특례가 제도 본래의 취지를 벗어나 건설시장의 안전성을 저해하고 있다는 지적이 나왔다.
선금 지급 한도를 특례 적용 이전 수준인 70%로 조정하고, 선금 보증 관련 부담 완화 및 재정 위험 분산을 위해 공정률에 따라 선금을 단계별로 지급하는 ‘중간 선금 제도’를 도입하는 등 합리적 개선이 필요하다는 게 건설업계의 제언이다.
30일 한국건설산업연구원(원장 이충재)이 발표한 ‘공공공사 선금 집행·관리의 합리적 개선방안’ 보고서에 따르면 우리나라의 공공공사 선금 제도는 공사 착수에 필요한 초기 자금을 미리 지원함으로써 계약상대자의 부담을 완화하고, 원활한 착공과 재정 집행을 유도하기 위해 도입됐다.
1997년 제정된 ‘(회계예규)선금지급요령’에서 선금 지급 한도를 계약금액의 70%로 규정한 이후 오랜 기간 ‘국고금 관리법’ 등 관련 규정에서도 동일한 수준을 유지했다. 이후 2020년 4월 코로나19로 인한 기업 자금난 완화를 위해 ‘국고금 관리법’ 시행령 개정 및 한시적 계약지침으로 한도를 80%까지 상향했고, 2024년 2월에는 경기침체 속 건설업계 자금 부담 완화 차원에서 100%로 재확대됐다.
선금 지급 한도 확대 조치가 ‘필요 자금의 적기 지원’이라는 제도의 본래 취지를 벗어나 건설산업 전반에 다양한 부작용을 초래하고 있다는 게 건산연의 설명이다.
선금을 계약금액의 100%까지 지급할 경우 실제 공사와 무관한 일반관리비 등까지 일괄 선지급되는 결과를 초래해 제도의 취지와 배치되며 정책적 실효성이 저하된다.
특히 경기침체 상황에서 필요 이상의 선금은 해당 공사 외 용도로 전용되는 유인책으로 작용하고, 선금 관련 보증·보험 계약 관계자인 건설사업자, 금융·보증기관, 발주자 모두에게 부정적인 영향을 미쳐 공사 수행의 건전성과 시장 전반의 안정성을 저해한다. 하지만 발주자는 경기 부양이나 조기 집행 실적 확보 등을 이유로 현행 법령 및 특례를 근거로 건설사업자의 여건 등을 고려하지 않은 ‘선금 조기 집행 관행’을 지속하고 있다.
이에 건산연은 보고서를 통해 산업 안정성과 재정 효율성의 균형을 확보하기 위한 두 가지 개선 방안을 제시했다. 선금 지급 한도를 현행 100%에서 70% 수준으로 조정해 필요 이상의 자금 선집행을 억제하고 재정 건전성 확보하는 방안이다. 또 ‘중간 선금 제도’ 도입을 통해 현장의 자금 흐름을 개선하고, 공사 착수 시 일정 비율(1차 선금)을 지급한 뒤 공정률 50% 도달 시점에 2차 선금을 지급하되, 기존 선금 사용내역을 검증하는 정산 절차를 의무화하는 방안이다.
건산연은 “과거의 밀어내기식 선금 집행 관행을 완화하고, 공정률과 연계된 합리적 자금 흐름을 유도하는 정책적 효과를 기대할 수 있고, 구체적으로 이해관계자별 다음과 같은 기대효과가 발생할 것으로 예측된다”며 “(발주자 측) 선금 전액 집행 대비 선금 유용에 따른 피해 규모가 줄어들고, 두 번의 검증과 지급 절차로 인해 위험이 분산되며 관리 용이성이 높아진다”고 강조했다.
김민주 부연구위원은 “공공공사 선금 확대 조치는 제도적·구조적 한계로 인해 건설경기 활성화 효과가 제한적인 것으로 나타났다”며 “향후 정책 방향은 단순한 자금 집행의 양적 확대보다는 실질적인 발주 물량 창출과 투자 확대를 중심으로 전환할 필요가 있다”고 밝혔다.
이어 “선금 중심의 경기 활성화 조치는 공사계약 단계에서 실질적 파급효과가 미미할뿐만 아니라 다양한 부작용을 초래하고 있어 현행 제도에 대한 근본적 재검토가 요구된다”며 “정책은 단기적 유동성 지원을 넘어 공공·민간 부문의 수요 진작과 신규 투자 확대를 통해 건설산업 생태계의 체질을 중장기적으로 강화하는 방향으로 나아가야 한다”고 덧붙였다.
전범석 기자 hsbchunn@naver.com